Nouveau cycle de la concurrence fiscale mondiale : le plan des « deux piliers » de l’OCDE et la restructuration stratégique des entreprises multinationales

Une réforme fiscale mondiale encore inachevée, en train de redessiner les coordonnées stratégiques des multinationales

Alors que le plan de réforme fiscale internationale « à deux piliers » promu par l'OCDE se concrétise progressivement, de nombreuses multinationales prennent conscience qu'elles ne sont plus confrontées à un monde traditionnel composé de systèmes fiscaux nationaux indépendants, mais à un nouvel ordre en cours de redéfinition, qui tente de remodeler la répartition des bénéfices et les droits d'imposition à l'aide de règles uniformes.

Mais il ne s'agit pas d'un simple ajustement technique. D'un point de vue stratégique pour les entreprises, c'est en réalité un jeu de pouvoir profond autour de la répartition de l'assiette fiscale mondiale, des frontières de la souveraineté nationale et de la compétitivité à long terme des multinationales. Cela concerne la chaîne d'approvisionnement d'une entreprise, sa structure juridique, son allocation de capital, et même sa manière de définir sa création de valeur mondiale au cours de la prochaine décennie.

De la « concurrence » à la « coordination » : un changement de paradigme dans la gouvernance fiscale internationale

Depuis plus d'un demi-siècle, le système fiscal international repose sur deux piliers : d'une part, le droit des États de fixer librement leurs taux d'imposition, et d'autre part, la répartition des bénéfices entre entreprises associées via les règles de prix de transfert. Dans ce cadre traditionnel, les différences de régime fiscal entre les pays offraient aux entreprises un espace pour choisir légalement leur lieu d'implantation, et faisaient de la « concurrence fiscale » une toile de fond de l'écosystème commercial mondial.

Le plan « à deux piliers » de l'OCDE cherche toutefois à inverser cette logique. Le pilier un redistribue les droits d'imposition des grandes multinationales (notamment les plateformes numériques) aux États du marché, afin que les bénéfices ne soient plus attribués uniquement au lieu d'immatriculation ou d'exploitation effective de l'entreprise. Le pilier deux introduit une règle d'impôt minimum mondial de 15 %, affaiblissant la possibilité pour les entreprises de réduire leur charge fiscale effective grâce à des juridictions à faible imposition.

Pour les multinationales, cette évolution ne se résume pas à un simple calcul arithmétique de taux. Elle signifie que, même si une entreprise place ses bénéfices dans une juridiction à faible imposition grâce à un montage structurel légitime, le pays de la société mère ou les États du marché peuvent déclencher un « impôt complémentaire », ramenant le taux effectif au plancher mondial de 15 %. Le « point d'arrivée » imaginé par l'OCDE est un système où l'attribution des bénéfices et les pouvoirs d'imposition sont tous deux redéfinis.

Mais la question est de savoir si ce système repose réellement sur la création de valeur. Entre les États-Unis et l'Europe, entre les économies développées et les juridictions plus petites, les réponses divergent. L'analyse politique publiée par le Cato Institute (n° 968) indique que les principaux bénéficiaires du cadre de l'OCDE ne sont pas les pays en développement, mais plutôt les pays développés, qui peuvent capter une plus grande part de l'assiette fiscale grâce à la conception des règles. Un plan conçu pour l'équité pourrait donc continuer à générer de nouveaux déséquilibres.

Le transfert transfrontalier des bénéfices : une crise exagérée

Le fondement politique de la réforme fiscale de l'OCDE repose sur un récit qui s'est développé au cours des vingt dernières années : les multinationales transfèrent leurs bénéfices vers des paradis fiscaux, érodant gravement les assiettes fiscales des différents pays. Ce récit, en interaction avec les données sur les bénéfices des entreprises et les débats sur la sécurité nationale, a été investi d'une énergie politique considérable.Mais les données macroéconomiques ne confirment pas entièrement ce récit de « crise ». Cette étude de l’Institut Cato révèle un écart significatif entre les bénéfices que les multinationales enregistrent dans les paradis fiscaux et l’activité économique réelle. Une grande partie des bénéfices imputés aux juridictions à faible fiscalité reste, par essence, la rémunération des brevets technologiques, de la valeur de marque et du risque de capital des sociétés mères situées dans des pays à forte fiscalité comme les États-Unis. D’un point de vue économique, il ne s’agit pas d’un véritable transfert de bénéfices, mais d’un « décalage de valorisation » des bénéfices résultant des différences entre les réglementations fiscales des États.

Plus remarquable encore, de multiples études empiriques montrent que la part des transferts de bénéfices dans l’économie globale est en contraction. Les stratégies de prix de transfert fondées sur la maximisation des revenus se heurtent à un renforcement de l’application des règles, à une transparence accrue des informations publiées et aux effets anticipés du projet d’impôt minimum mondial. En d’autres termes, la gravité du problème d’érosion de la base d’imposition dans l’opinion publique dépasse de très loin son importance réelle dans le monde des affaires.

L’OCDE est évidemment mue par ses propres intérêts institutionnels et par une logique d’expansion de son agenda. Si l’on considère le transfert de bénéfices comme un « risque systémique » appelant une gouvernance transnationale, l’OCDE devient tout naturellement le cœur régulateur du nouvel ordre fiscal mondial. Mais pour les chercheurs en stratégie d’entreprise, il faut voir clairement que l’élaboration des politiques repose sur des modèles d’estimation et des tendances macroéconomiques, tandis que chaque décision d’investissement d’une entreprise est un arbitrage microéconomique entre les coûts réels, l’accès aux marchés et les risques politiques.

Impôt minimum mondial de 15 % : en apparence un plancher, en réalité une nouvelle barrière ?

Le cœur du pilier deux consiste à fixer un taux d’imposition minimum mondial. En apparence, il s’agit d’un « plancher d’équité » destiné à empêcher les États de se livrer à une course vers le bas par de faibles taux d’imposition. Pourtant, un plancher formulé en termes juridiques devient souvent, dans la réalité économique, une nouvelle barrière commerciale ou un obstacle à l’investissement.

L’effet négatif du taux minimum ne se traduit pas directement par une augmentation des recettes publiques : il passe par une diminution du taux de rentabilité des investissements marginaux, ce qui réduit finalement l’efficacité de l’allocation mondiale du capital. Surtout pour les entreprises en phase de croissance précoce, le taux effectif d’imposition est déjà faible, non parce qu’elles sont des contribuables de mauvaise foi, mais parce que des facteurs comme les crédits d’impôt pour la recherche-développement ou l’amortissement accéléré réduisent leur assiette fiscale. Or le projet de l’OCDE ne fait pas de distinction suffisamment fine entre cette « faible imposition vertueuse » et l’« évasion fiscale dommageable ».

Du point de vue de la structure industrielle mondiale, le taux minimum modifie également le poids stratégique du choix de localisation des investissements pour les multinationales. Pendant des décennies, nombre de pays à revenu faible ou intermédiaire ont participé à la division du travail au sein des chaînes de valeur mondiales grâce à la proximité des marchés développés, aux avantages fiscaux et à une législation du travail flexible. La règle du taux minimum de 15 %, combinée à des formules complexes de répartition des droits d’imposition, risque fort de priver ces pays d’un instrument essentiel pour attirer les investissements étrangers. Les multinationales pourraient donc resserrer encore leur implantation et concentrer leurs ressources sur les grandes juridictions aux règles claires et aux marchés étendus, ce qui ne favorise ni la diversification des chaînes d’approvisionnement mondiales ni une croissance inclusive.Face à la réforme fiscale centralisée impulsée par l’OCDE, certains pays commencent à recourir à des réformes fiscales unilatérales plus radicales pour préserver leur compétitivité. Dans ses recommandations politiques, l’Institut Cato estime que, plutôt que de s’engager dans le cadre de coordination de l’OCDE, il est préférable de redéployer l’attractivité nationale pour les capitaux et les sièges sociaux mondiaux en abaissant unilatéralement le taux de l’impôt sur les sociétés et en optant pour un système d’imposition purement territorial (territorial tax).

Derrière cette position se trouve une conception de la souveraineté fiscale profondément enracinée : la concurrence entre États sur les taux d’imposition, à l’image de la concurrence entre entreprises sur la qualité de leurs produits ou services, offre aux entreprises et aux particuliers du monde entier une plus grande diversité de choix institutionnels. Si l’OCDE entend éliminer cette concurrence réglementaire, elle restreint de facto le droit d’expérimentation des sociétés civiles et des souverainetés nationales.

Pour les entités entrepreneuriales, cette « riposte souveraine » peut néanmoins engendrer un environnement fiscal mondial plus instable. Avant même que le projet de l’OCDE ne soit complètement mis en œuvre, les pays commencent déjà à adopter des régimes fiscaux supplémentaires en ordre dispersé : les États-Unis débattent de l’application plus stricte de la règle mondiale relative aux revenus d’actifs incorporels à faible imposition (GILTI) aux bénéfices réalisés à l’étranger, l’Union européenne fait avancer la mise en œuvre du Pilier deux, tandis que certaines petites juridictions se prémunissent contre l’érosion de la base d’imposition grâce à des taux faibles et à des mécanismes d’exonération rapides.

Dans ce système fragmenté à double voie, le risque principal auquel les multinationales sont confrontées n’est plus seulement le niveau de la charge fiscale, mais la forte diminution de la prévisibilité des règles. Pour une multinationale qui envisage d’installer un siège régional à Dublin, à Singapour ou au Texas, la plus grande différence avec le passé est qu’elle ne peut plus déterminer la pertinence de ses décisions à partir d’un barème fiscal statique.

Nouvel enjeu stratégique pour l’entreprise : intégrer la gouvernance fiscale dans le modèle de compétitivité

Dans l’acception traditionnelle, la fonction fiscale a toujours constitué l’un des rouages des fonctions de support des entreprises, chargée de la conformité et des déclarations. Mais l’avancée de la réforme fiscale mondiale de l’OCDE fait rapidement monter son poids stratégique, au point de pouvoir être comparée à l’impact des droits de douane sur les chaînes logistiques.

Les multinationales doivent désormais intégrer le risque fiscal au cœur de leurs modèles d’entrée sur les marchés régionaux et de restructuration des chaînes d’approvisionnement. Toute décision relative à la détention d’actifs incorporels, aux licences transfrontalières de propriété intellectuelle, aux mécanismes de rapatriement des bénéfices ou à l’architecture du siège social doit être réexaminée. Par exemple, dans une entreprise mondiale de dispositifs médicaux, les brevets technologiques associés à ses équipements de pointe peuvent être détenus dans une juridiction à faible fiscalité, tandis que les sites de production sont situés dans un pays à taux d’imposition intermédiaire ; par le passé, ce montage était légal et efficace. Mais, sous le régime des deux piliers, il peut déclencher l’impôt complémentaire du Pilier deux et transformer la planification fiscale d’origine en une pure charge de coût.

Plus fondamentalement, les travaux de l’Institut Cato nous rappellent que les entreprises doivent distinguer la concurrence fiscale authentique de la protection fiscale construite par les politiques publiques. Les taux réduits ne sont pas uniquement le produit de prétendus « paradis fiscaux » : de nombreux pays, dotés de capacités scientifiques réelles et d’infrastructures d’accompagnement, attirent des activités productives effectives, des travaux de R&D et des concentrations de talents grâce à des mesures d’incitation fiscale raisonnées. Davantage que la recherche d’une réallocation nominale des profits, c’est la capacité à maintenir, dans un environnement de règles complexes, de véritables activités économiques, à créer de l’emploi local et à exercer des fonctions de recherche et développement qui constitue le fondement de la pérennité d’une multinationale.Ainsi, la stratégie fiscale n’est plus un exercice ponctuel de préparation de la documentation sur les prix de transfert, mais une expression du modèle d’exploitation mondial de l’entreprise. Les entreprises doivent établir un nouveau cadre décisionnel afin de vérifier que chaque dispositif transnational respecte la tendance mondiale de gouvernance privilégiant « la substance sur la forme ». De la croissance inclusive aux incitations fiscales à la production, de la régionalisation des chaînes d’approvisionnement à la taxe sur les services numériques, la pratique de gouvernance fiscale des entreprises doit rester cohérente avec leur récit stratégique et leurs investissements en capacités.

Perspectives d’avenir : trois configurations possibles de la fiscalité mondiale

Bien que l’OCDE tente de réaliser, par un ensemble de mesures, la plus grande refonte de l’histoire de la fiscalité internationale, l’économie politique mondiale n’évoluera pas nécessairement vers un modèle univoque, transparent et harmonisé.

Une première possibilité est que le Pilier Deux soit pleinement mis en œuvre à l’échelle mondiale, que le taux minimal de 15 % fonctionne de manière stable et que les pays poursuivent sur cette base leurs propres réformes de l’impôt sur les sociétés. Dans ce scénario, la concurrence fiscale ne disparaît pas ; elle se déplace de la sphère des « taux statutaires » vers celle des « subventions, crédits d’impôt et mécanismes de remboursement ». Les entreprises doivent alors faire face à un système de coûts effectifs après impôt d’une complexité accrue.

Une deuxième possibilité est que les contradictions internes empêchent l’émergence d’un consensus profond sur le paquet des deux piliers au sein des principales économies comme le G20, et que certains grands acteurs mondiaux remplacent les règles multilatérales par des politiques unilatérales, donnant naissance à plusieurs blocs fiscaux unifiés centrés sur les grandes puissances. Les entreprises multinationales devraient alors composer avec l’affrontement de groupes fiscaux régionaux, plutôt qu’avec une libre expérimentation de convergence des règles à l’échelle mondiale. Dans ce scénario, le lien entre accès au marché, délimitation des zones commerciales et attribution fiscale devient plus direct.

Une troisième possibilité verrait les pays à revenus élevés, à l’instar des États-Unis, opter pour une « réforme fiscale unilatérale audacieuse » — réduisant leurs taux d’imposition et adoptant un régime territorial pur afin de renforcer l’attractivité des investissements étrangers sur leur territoire. À long terme, une telle démarche contraindrait les économies européennes et asiatiques à réévaluer la compétitivité de leurs propres systèmes fiscaux, déclenchant ainsi une nouvelle spirale de baisse des taux « par le bas ». Pour les entreprises, cela ne serait pas nécessairement catastrophique ; cela pourrait même créer de nouvelles opportunités d’investissement à l’échelle mondiale.

En finir avec la simple logique du taux, place à l’ère de la « gouvernance de l’assiette fiscale »

Quelle que soit la manière dont le paquet de l’OCDE sera finalement mis en œuvre, les entreprises multinationales sont déjà entrées dans une nouvelle ère dont l’enjeu central est la « répartition de l’assiette fiscale ». Au cours des dix prochaines années, les entreprises ne seront plus confrontées à l’équation simpliste consistant à « choisir un pays à faible imposition », mais devront trouver une position cohérente dans un entrelacement de cadres réglementaires multiples et d’intérêts souverains.

Un changement profond s’opère : la stratégie fiscale, reléguée jusqu’ici au rang de simple variable de maîtrise des coûts en arrière-plan, s’élève au statut d’infrastructure stratégique définissant la compétitivité mondiale de l’entreprise. Les décisions fiscales ne dépendent plus du taux effectif affiché dans les résultats trimestriels ; elles doivent s’appuyer sur une gouvernance globale intégrant les données complètes de la chaîne industrielle, les modèles de risque pays et la cartographie des capacités d’innovation de l’entreprise.Pour les dirigeants, le nouvel enjeu de leadership ne consiste pas à contourner les règles avec plus d’habileté, mais à préserver l’inertie stratégique de l’organisation pendant les périodes de mutation des règles. Le plan de l’OCDE et les réactions unilatérales qu’il a suscitées ne relèvent pas seulement de la politique fiscale : ils marquent également le point de départ d’une profonde recomposition du paysage commercial mondial. Si les entreprises veulent prendre l’initiative dans cette recomposition, elles doivent intégrer dès que possible la gouvernance fiscale au sommet de leur agenda stratégique et construire, pour la nouvelle ère, un système d’exploitation mondial capable de faire face à la double friction entre les États et les règles.