Nuevo ciclo de competencia fiscal global: el plan de los "dos pilares" de la OCDE y la reestructuración estratégica de las empresas multinacionales

Una reforma fiscal global aún inconclusa está reescribiendo las coordenadas estratégicas de las empresas multinacionales

Cuando el plan de reforma fiscal internacional de "dos pilares" impulsado por la OCDE se acerca gradualmente a la realidad, muchas empresas multinacionales se dan cuenta de que ya no enfrentan un mundo tradicional compuesto por sistemas tributarios nacionales independientes, sino un nuevo orden que está siendo rediseñado y que intenta remodelar la distribución de beneficios y los derechos de imposición mediante reglas unificadas.

Pero esto no es un simple ajuste técnico. Desde la perspectiva de la estrategia empresarial, se trata en realidad de un juego profundo en torno a la asignación de la base imponible global, las fronteras de la soberanía nacional y la competitividad a largo plazo de las empresas multinacionales. Afecta la configuración de la cadena de suministro, la estructura jurídica, la asignación de capital de una empresa e incluso la forma en que esta define su propia creación de valor global en la próxima década.

De la "competencia" a la "coordinación": un cambio de paradigma en la gobernanza fiscal internacional

Durante más de medio siglo, el sistema tributario internacional se ha sustentado en dos pilares: por un lado, los países tienen la facultad soberana de fijar sus propias tasas impositivas; por otro, los beneficios se distribuyen entre empresas vinculadas mediante las reglas de precios de transferencia. En el marco tradicional, las diferencias entre los sistemas tributarios de los países ofrecían a las empresas un espacio para elegir legalmente el lugar de operación, y también hacían de la "competencia fiscal" un telón de fondo del ecosistema empresarial global.

Sin embargo, el plan de "dos pilares" de la OCDE intenta revertir esta lógica. El Pilar Uno redistribuye los derechos de imposición de los países de mercado sobre las grandes empresas multinacionales (especialmente las plataformas digitales), de modo que los beneficios ya no se atribuyan únicamente al lugar de registro o de operación real de la empresa; el Pilar Dos introduce una tasa impositiva mínima global del 15%, debilitando la posibilidad de que las empresas reduzcan su carga tributaria efectiva mediante jurisdicciones de baja tributación.

Para las empresas multinacionales, el significado de este cambio no es solo una cuestión aritmética de tasas. Implica que, incluso si una empresa coloca sus beneficios en una jurisdicción de baja tributación mediante un arreglo estructural razonable, el país de la matriz o los países de mercado pueden activar un "impuesto complementario" que eleve la tasa efectiva al mínimo global del 15%. El "punto final" imaginado por la OCDE es un sistema en el que tanto la atribución de beneficios como el poder de imposición quedan reafirmados.

Pero la cuestión es: ¿se basa realmente este sistema en la creación de valor? Entre Estados Unidos y Europa, entre las economías desarrolladas y las jurisdicciones pequeñas y medianas, las respuestas no coinciden. El análisis de políticas publicado por el Cato Institute (No. 968) señala que los principales beneficiarios del marco de la OCDE no son los países en desarrollo, sino los países desarrollados que pueden obtener más base imponible mediante el diseño de reglas. Un plan diseñado para la equidad puede seguir generando nuevos desequilibrios.

El traslado transfronterizo de beneficios es una crisis exagerada

La base política de la OCDE para impulsar la reforma fiscal es una narrativa que se ha ido gestando durante las últimas dos décadas: las empresas multinacionales utilizan paraísos fiscales para trasladar beneficios, erosionando gravemente las bases imponibles de los países. Esta narrativa, bajo la interacción de los datos sobre beneficios empresariales y los debates sobre seguridad nacional, ha recibido un enorme impulso político.Pero los datos macroeconómicos no respaldan plenamente esa narrativa de «crisis». El estudio del Instituto Cato revela una brecha notable entre los beneficios que las empresas multinacionales registran en los paraísos fiscales y la actividad económica real. Gran parte de los beneficios contabilizados en jurisdicciones de baja tributación son, en esencia, rendimientos generados por las patentes tecnológicas, el valor de marca y el riesgo de capital de las empresas matrices de países de alta tributación como Estados Unidos. En términos económicos, esto no constituye una transferencia real de beneficios, sino un «desajuste de valoración» de los beneficios originado por las diferencias en las regulaciones fiscales de cada país.

Aún más destacable es que diversas investigaciones empíricas muestran que la magnitud total del traslado de beneficios está disminuyendo en proporción al tamaño de la economía. Las estrategias de precios de transferencia orientadas a maximizar la renta se ven limitadas por el reforzamiento de la aplicación de las normas, la mayor transparencia en la divulgación de información y los efectos anticipados de la propuesta de impuesto mínimo global. En otras palabras, la gravedad del problema de la erosión de la base imponible en la opinión pública supera con creces su peso en el mundo empresarial real.

La OCDE, evidentemente, tiene sus propios intereses institucionales y el incentivo de ampliar su agenda. Si el traslado de beneficios se considera un «riesgo sistémico» que reclama gobernanza transnacional, la OCDE se convierte en el núcleo regulador natural del nuevo orden fiscal global. Pero para los investigadores de la estrategia empresarial, es necesario ver con claridad que la formulación de políticas se sustenta en modelos de estimación y tendencias macro, mientras que cada decisión de inversión de una empresa es una ponderación microeconómica de costes reales, acceso a los mercados y riesgos políticos.

El impuesto mínimo global del 15 %: ¿un suelo en apariencia, pero en realidad una nueva barrera?

El núcleo del Pilar Dos consiste en fijar un tipo impositivo mínimo global. En apariencia, se trata de un «suelo de equidad» que impide la competencia a la baja entre países mediante tipos impositivos reducidos. Sin embargo, ese suelo redactado en lenguaje jurídico se convierte a menudo, en la realidad económica, en una nueva barrera comercial u obstáculo a la inversión.

El impacto negativo del tipo mínimo no se traduce directamente en un aumento de los ingresos públicos, sino que, al mermar la rentabilidad de las inversiones marginales, termina reduciendo la eficiencia en la asignación global del capital. Esto es especialmente relevante para las empresas en etapas tempranas de crecimiento, cuyo tipo impositivo efectivo ya es bajo no porque realicen una elusión de mala fe, sino porque factores como las deducciones por I+D o la depreciación acelerada reducen su base imponible. El plan de la OCDE no establece una distinción suficientemente matizada entre esa «baja tributación benigna» y la «elusión de mala fe».

Desde la perspectiva de la estructura industrial global, el tipo mínimo también modifica el peso estratégico que las multinacionales otorgan a la elección del lugar de inversión. Durante décadas, muchos países de renta media y baja han participado en la división global del trabajo apoyándose en su cercanía a los mercados desarrollados, en ventajas fiscales y en la flexibilidad de su legislación laboral. La regla del tipo mínimo del 15 %, acompañada de una compleja fórmula de asignación de los derechos de imposición, probablemente privará a estos países de una herramienta clave para atraer inversión extranjera. Como consecuencia, las multinacionales podrían estrechar aún más el radio de su implantación y concentrar sus recursos en las grandes jurisdicciones de reglas claras y amplios mercados, algo que no favorece la diversificación de las cadenas de suministro globales ni el crecimiento inclusivo.

La soberanía contraataca: por qué la «audaz reforma fiscal internacional» se convierte en una agenda en sentido inversoAnte la reforma fiscal centralizadora impulsada por la OCDE, algunos países comienzan a buscar reformas tributarias unilaterales más agresivas para preservar su competitividad nacional. Las propuestas de política del Instituto Cato sostienen que, en lugar de participar en el marco de coordinación de la OCDE, conviene reconfigurar el atractivo del propio país para el capital y las sedes globales mediante una reducción unilateral del impuesto de sociedades y la transición hacia un régimen de tributación plenamente territorial (territorial tax).

Detrás de esta postura subyace una concepción de larga tradición en materia de soberanía fiscal: la competencia entre Estados por los tipos impositivos, al igual que la competencia entre empresas por la calidad de sus productos o servicios, ofrece a las empresas y a los individuos del mundo una mayor diversidad de opciones institucionales. Si la OCDE pretende eliminar este tipo de competencia institucional, en realidad está limitando el margen de experimentación de las sociedades civiles y de los Estados soberanos.

Para las entidades empresariales, por otra parte, ese «contraataque soberano» puede generar un entorno tributario mundial más inestable. El plan de la OCDE aún no se ha aplicado plenamente, y los países ya empiezan a adoptar regímenes fiscales complementarios y divergentes: Estados Unidos debate imponer una regla más estricta de ingresos globales por intangibles de baja tributación (GILTI) sobre los beneficios obtenidos en el extranjero, la Unión Europea impulsa la aplicación del Pilar Dos, y algunas pequeñas jurisdicciones se defienden de la erosión de su base imponible con tipos bajos y mecanismos rápidos de exención.

En este sistema fragmentado de dos vías, el riesgo central al que se enfrentan las multinacionales ya no es solo la carga tributaria en sí, sino la fuerte reducción de la previsibilidad de las normas. Para una empresa multinacional que esté sopesando establecer su sede regional en Dublín, Singapur o Texas, la mayor diferencia respecto del pasado es que ya no puede decidir basándose en una tabla estática de tipos impositivos.

Un nuevo desafío para la estrategia empresarial: incorporar la gobernanza tributaria al modelo de competitividad

En la concepción tradicional, el departamento fiscal siempre ha sido un brazo de apoyo interno de la empresa, encargado del cumplimiento y de la presentación de declaraciones. Sin embargo, el avance de la reforma tributaria global de la OCDE ha elevado rápidamente el peso estratégico de los factores fiscales, hasta situarlo a la altura del impacto de los aranceles sobre las cadenas de suministro.

Las multinacionales deben ahora incorporar el riesgo tributario en el núcleo de sus modelos de entrada en mercados regionales y de reorganización de sus cadenas de suministro. Toda decisión relativa a la tenencia de activos intangibles, la concesión de licencias transfronterizas de propiedad intelectual, los mecanismos de repatriación de beneficios o el diseño de la estructura de la sede corporativa debe ser reevaluada. Por ejemplo, en una empresa mundial de dispositivos médicos, las patentes tecnológicas de sus equipos de gama alta pueden estar en manos de una jurisdicción de baja tributación, mientras que la base de producción se encuentra en otro país de tipo impositivo medio. En el pasado, esta estructura era legal y eficaz; pero con las reglas de los dos pilares, puede desencadenar la aplicación del impuesto complementario del Pilar Dos, convirtiendo la antigua planificación fiscal en una mera carga de costes.

Más importante aún: la investigación del Cato también nos recuerda que las empresas deben distinguir entre la auténtica competencia fiscal y la protección tributaria impulsada por políticas. Los tipos impositivos bajos no son solo fruto de los llamados «paraísos fiscales»; muchos países con capacidad científica real e infraestructura de apoyo han atraído actividad productiva efectiva, desarrollo e innovación en I+D y concentración de talento mediante políticas razonables de incentivos fiscales. Más que ajustar la atribución nominal de beneficios, lo que constituye el guion fundamental para la continuidad operativa de la multinacional es la capacidad de conservar actividades económicas reales, ofrecer empleo local y funciones de investigación y desarrollo en medio de un entramado normativo complejo.Por tanto, la estrategia fiscal ya no es un trabajo puntual de preparación de la documentación de precios de transferencia, sino una forma de expresión del modelo de negocio global de la empresa. Las empresas necesitan establecer un nuevo marco de decisión para evaluar si cada acuerdo comercial transfronterizo se ajusta a la tendencia de gobernanza mundial de "sustancia sobre forma". Desde el crecimiento inclusivo hasta los incentivos fiscales a la producción, desde la regionalización de las cadenas de suministro hasta el impuesto sobre servicios digitales, las prácticas de gobernanza fiscal de las empresas deben mantener la coherencia con su narrativa estratégica y sus inversiones en capacidades.

Escenarios futuros: tres posibles configuraciones de la fiscalidad global

Aunque la OCDE intenta llevar a cabo el mayor rediseño en la historia de la tributación internacional mediante un paquete integral de medidas, la economía política mundial no necesariamente evoluciona hacia una dirección unidireccional, transparente y coordinada.

Una posibilidad es que el Pilar Dos se implemente plenamente a escala global, que el tipo mínimo del 15% funcione de manera estable y que los países de todo el mundo continúen impulsando sobre esta base sus respectivas reformas de impuestos de sociedades. En este escenario, la competencia fiscal no termina, sino que se desplaza de los "tipos impositivos legales" hacia una guerra soterrada de "subsidios, créditos y mecanismos de devolución de impuestos". Lo que las empresas deben gestionar es un sistema de costes efectivos después de impuestos de mayor complejidad.

Otra posibilidad es que las contradicciones internas dificulten la obtención de un consenso profundo en las principales economías como el G20 en torno al enfoque de los dos pilares, y que algunas de las principales economías del mundo sustituyan los acuerdos multilaterales por políticas unilaterales, formando varios bloques fiscales unificados centrados en las grandes potencias. Las empresas multinacionales tendrán que enfrentarse a la confrontación entre bloques fiscales regionales, y no a un experimento liberal de convergencia normativa global. En este escenario, el vínculo entre el acceso a los mercados, la delimitación de las áreas comerciales y la asignación de la tributación será más directo.

La tercera posibilidad es que las economías de altos ingresos, con Estados Unidos a la cabeza, opten por una "audaz reforma fiscal unilateral": reduciendo simultáneamente los tipos impositivos y adoptando un sistema territorial pleno para reconfigurar el atractivo de invertir en Estados Unidos para las empresas extranjeras. A largo plazo, esta medida llevaría a las economías europeas y asiáticas a reevaluar la competitividad de sus propios sistemas fiscales, generando así una nueva ronda de ciclo a la baja de tipos impositivos "de abajo hacia arriba". Para las empresas, esto no tiene por qué ser catastrófico; incluso podría traer nuevas oportunidades de inversión global.

Despedirse del pensamiento de un simple tipo impositivo y dar la bienvenida a la era de la "gobernanza de la base imponible"

Cualquiera que sea la forma final en que se materialice el plan de la OCDE, las empresas multinacionales ya han entrado en una nueva etapa cuyo tema central es la "asignación de la base imponible". En los próximos diez años, las empresas ya no se enfrentarán a la sencilla ecuación de "elegir un país con tipos impositivos bajos", sino que necesitarán encontrar una posición coherente en la intersección de múltiples marcos regulatorios e intereses soberanos.

Una transformación profunda es que la estrategia fiscal está pasando de ser un elemento de control de costos en la retaguardia a convertirse en una infraestructura estratégica que define la competitividad global de la empresa. Las decisiones fiscales ya no deben depender del tipo impositivo efectivo que aparece en los informes trimestrales, sino que deben basarse en una gobernanza integral que utilice datos completos de la cadena industrial interna de la empresa, modelos de riesgo país y mapas de capacidades de innovación.Para la dirección, el nuevo desafío de liderazgo no es cómo eludir las reglas de manera más inteligente, sino cómo mantener la inercia estratégica de la organización en períodos de cambio normativo. El plan de la OCDE y las reacciones unilaterales que ha provocado no son solo una controversia de política fiscal; también representan el punto de partida de una drástica reconfiguración del panorama empresarial global. Si las empresas quieren tomar la iniciativa en esta reconfiguración, deben incorporar cuanto antes la gobernanza fiscal a la agenda estratégica más alta y construir un sistema operativo global de nueva era capaz de hacer frente a la doble fricción entre los Estados y las reglas.