Neue Runde des globalen Steuerwettbewerbs: Die „Zwei-Säulen“-Lösung der OECD und die strategische Neuausrichtung multinationaler Unternehmen

Eine noch nicht abgeschlossene globale Steuerreform definiert die strategischen Koordinaten multinationaler Unternehmen neu

Während das von der OECD vorangetriebene „Zwei-Säulen“-Paket zur internationalen Steuerreform allmählich Realität wird, wird vielen multinationalen Unternehmen bewusst, dass sie es nicht mehr mit einer traditionellen Welt unabhängiger nationaler Steuersysteme zu tun haben, sondern mit einer neuen Ordnung, die im Entstehen begriffen ist und darauf abzielt, Gewinnverteilung und Besteuerungsrechte durch einheitliche Regeln neu zu gestalten.

Es ist jedoch keine einfache technische Anpassung. Aus strategischer Perspektive der Unternehmen ist dies in Wahrheit ein tiefgreifendes Ringen um die Verteilung der globalen Steuerbemessungsgrundlage, um die Grenzen staatlicher Souveränität und um die langfristige Wettbewerbsfähigkeit multinationaler Unternehmen. Es betrifft die Lieferkettenstruktur eines Unternehmens, seine rechtliche Architektur, seine Kapitalallokation – und sogar die Frage, wie es in den kommenden zehn Jahren seine globale Wertschöpfung definiert.

Vom „Wettbewerb“ zur „Koordination“: Ein Paradigmenwechsel in der internationalen Steuerordnung

Mehr als ein halbes Jahrhundert lang beruhte das internationale Steuersystem auf zwei Säulen: zum einen auf dem Recht der Staaten, ihre Steuersätze eigenständig festzulegen, zum anderen auf der Verteilung von Gewinnen zwischen verbundenen Unternehmen über Verrechnungspreisregeln. In diesem traditionellen Rahmen eröffneten die Unterschiede zwischen den nationalen Steuersystemen den Unternehmen Spielräume bei der legalen Wahl ihres Standorts und machten den Steuerwettbewerb zu einem Grundzug des globalen Geschäftsumfelds.

Das „Zwei-Säulen“-Paket der OECD versucht jedoch, diese Logik umzukehren. Säule I weist den Marktstaaten die Besteuerungsrechte an Gewinnen großer multinationaler Unternehmen (insbesondere digitaler Plattformunternehmen) neu zu, sodass Gewinne nicht mehr ausschließlich dem Registrierungsort oder dem Ort der tatsächlichen Geschäftstätigkeit des Unternehmens zugerechnet werden. Säule II führt einen globalen Mindeststeuersatz von 15 Prozent ein und schränkt damit die Möglichkeit der Unternehmen ein, durch niedrig besteuerte Gebiete ihre effektive Steuerbelastung zu senken.

Für multinationale Unternehmen erschöpft sich die Bedeutung dieser Veränderung nicht in einer Rechenaufgabe bei den Steuersätzen. Sie bedeutet, dass selbst dann, wenn ein Unternehmen Gewinne durch sinnvolle Strukturierung in einer Niedrigsteuerjurisdiktion platziert, der Sitzstaat der Muttergesellschaft oder die Marktstaaten eine „Ergänzungssteuer“ erheben können, die den effektiven Steuersatz auf das globale Mindestniveau von 15 Prozent anhebt. Der von der OECD anvisierte „Endpunkt“ ist ein System, in dem sowohl die Gewinnzurechnung als auch die Besteuerungsrechte neu festgelegt sind.

Doch die Frage ist, ob dieses System wirklich auf Wertschöpfung basiert. Zwischen den USA und Europa sowie zwischen den entwickelten Volkswirtschaften und den kleinen und mittelgroßen Jurisdiktionen gehen die Antworten auf diese Frage auseinander. Eine Policy-Analyse des Cato Institute (Nr. 968) gelangt zu dem Schluss, dass der OECD-Rahmen vor allem den Industrieländern nützt, die durch die Ausgestaltung der Regeln einen größeren Anteil an der Steuerbemessungsgrundlage an sich ziehen können – und nicht den Entwicklungsländern. Ein Konzept, das eigentlich der Fairness dienen soll, könnte also weiterhin neue Ungleichgewichte schaffen.

Grenzüberschreitende Gewinnverlagerung: eine übertriebene Krise

Die politische Grundlage der von der OECD vorangetriebenen Steuerreform ist ein Narrativ, das in den vergangenen zwei Jahrzehnten immer weiter an Boden gewonnen hat: Multinationale Unternehmen haben Gewinne in Steueroasen verlagert und dadurch die Steuerbemessungsgrundlagen vieler Länder schwer ausgehöhlt. Dieses Narrativ erhielt durch das Zusammenspiel von Unternehmensgewinnzahlen und Debatten über nationale Sicherheit enorme politische Energie.Die makroökonomischen Daten stützen diese „Krisen“-Erzählung jedoch nicht vollständig. Die Studie des Cato-Instituts zeigt eine erhebliche Diskrepanz zwischen den in Steueroasen verbuchten Gewinnen multinationaler Unternehmen und der realen Wirtschaftsaktivität. Ein großer Teil der in Niedrigsteuergebieten verbuchten Gewinne ist im Kern weiterhin die Rendite, die aus technologischen Patenten, Markenwerten und Kapitalrisiken von Muttergesellschaften in Hochsteuerländern wie den USA stammt. Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht handelt es sich dabei nicht um eine echte Gewinnverlagerung, sondern um eine „Bewertungsdiskrepanz“ bei Gewinnen, die aus Unterschieden in den nationalen Steuervorschriften resultiert.

Bemerkenswerter ist, dass mehrere empirische Studien zeigen, dass der Anteil der Gewinnverlagerung an der Gesamtwirtschaft schrumpft. Verrechnungspreisstrategien, die auf Ertragsmaximierung ausgerichtet sind, werden durch verschärfte Durchsetzung, höhere Transparenz bei der Offenlegung und die erwarteten Effekte des vorgeschlagenen Konzepts einer globalen Mindeststeuer begrenzt. Mit anderen Worten: Die Schwere des Problems der Gewinnverkürzung in der öffentlichen Meinung übersteigt bei weitem sein tatsächliches Gewicht in der realen Geschäftswelt.

Die OECD hat offensichtlich eigene institutionelle Interessen und einen Drang zur Themenausweitung. Wenn man Gewinnverlagerung als ein „Systemrisiko“ betrachtet, das dringend transnationaler Governance bedarf, wird die OECD folgerichtig zum regulatorischen Kern einer neuen globalen Steuerordnung. Für Unternehmensstrategieforscher gilt jedoch: Man muss sich klar machen, dass Politikgestaltung auf Schätzmodellen und Makrotrends beruht, während jede unternehmerische Investitionsentscheidung eine mikroökonomische Abwägung realer Kosten, des Marktzugangs und politischer Risiken darstellt.

15 % globale Mindeststeuer: Scheinbar eine Untergrenze, in Wirklichkeit eine neue Hürde?

Der Kern von Säule Zwei ist die Festlegung eines globalen Mindeststeuersatzes. Oberflächlich betrachtet ist dies eine „faire Untergrenze“, die verhindern soll, dass Staaten durch niedrige Steuersätze in einen Wettlauf nach unten geraten. Doch eine in juristischen Begriffen formulierte Untergrenze wird in der wirtschaftlichen Realität oft zu einer neuen Handelsbarriere oder Investitionshürde.

Die negativen Auswirkungen des Mindeststeuersatzes übersetzen sich nicht direkt in höhere staatliche Einnahmen, sondern senken letztlich die Effizienz der globalen Kapitalallokation, indem sie die Renditen von Grenzinvestitionen schwächen. Insbesondere für Unternehmen in frühen Wachstumsphasen ist ihr effektiver Steuersatz von Natur aus niedrig – nicht weil sie böswillige Steuervermeider sind, sondern weil Faktoren wie Forschungs- und Entwicklungsabzüge und beschleunigte Abschreibungen die Steuerbemessungsgrundlage verringern. Der OECD-Vorschlag unterscheidet nicht ausreichend präzise zwischen solchen „gutartigen Niedrigsteuersituationen“ und „bösartiger Steuervermeidung“.

Aus der Perspektive der globalen Industriestruktur verändert der Mindeststeuersatz auch das strategische Gewicht bei der Wahl des Investitionsstandorts durch multinationale Unternehmen. In den vergangenen Jahrzehnten haben viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen durch die Nähe zu entwickelten Märkten, Steuervergünstigungen und flexible Arbeitsgesetze an der Arbeitsteilung globaler Wertschöpfungsketten teilgenommen. Die Regel eines Mindeststeuersatzes von 15 % in Verbindung mit komplexen Verteilungsformeln für Besteuerungsrechte könnte diesen Ländern ein entscheidendes Instrument zur Anziehung ausländischer Investitionen nehmen. Multinationale Konzerne könnten daher ihre räumliche Aufstellung weiter verengen und Ressourcen auf große Jurisdiktionen mit klaren Regeln und großen Märkten konzentrieren, was für die Diversifizierung globaler Lieferketten und inklusives Wachstum nachteilig wäre.

Souveräne Gegenwehr: Warum „mutige internationale Steuerreformen“ zu einer umgekehrten Agenda werden### Souveräner Gegenschlag: Warum die „kühne internationale Steuerreform“ zur Gegenagenda wird

Angesichts der von der OECD vorangetriebenen zentralisierenden Steuerreform versuchen einige Länder, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch aggressivere einseitige Steuerreformen zu sichern. Das Cato-Institut plädiert in seinen politischen Empfehlungen dafür, statt sich am Koordinierungsrahmen der OECD zu beteiligen, das eigene Land durch einseitige Senkungen der Unternehmenssteuern und die Umstellung auf ein vollständig territoriales Steuersystem (territorial tax) wieder attraktiver für globales Kapital und Unternehmenszentralen zu machen.

Hinter dieser Auffassung steht eine tief verwurzelte Sicht fiskalischer Souveränität: Der Steuersatzwettbewerb zwischen Staaten – ähnlich dem Wettbewerb zwischen Unternehmen um Produkt- oder Servicequalität – schafft für globale Unternehmen und Einzelpersonen eine größere Vielfalt institutioneller Wahlmöglichkeiten. Wenn die OECD gerade diesen institutionellen Wettbewerb beseitigen will, schränkt sie in Wirklichkeit das Recht von Zivilgesellschaft und Staatensouveränität auf Versuch und Irrtum ein.

Für Unternehmen als Akteure dürfte dieser „souveräne Gegenschlag“ jedoch ein instabileres globales Steuerumfeld mit sich bringen. Das OECD-Paket ist noch nicht vollständig umgesetzt, schon entstehen in einzelnen Ländern ergänzende Steuerregeln, die jeweils ihren eigenen Weg gehen: Die USA diskutieren strengere Regeln zur Besteuerung global gering besteuerter immaterieller Einkünfte (GILTI) für Auslandsgewinne, die EU treibt die Umsetzung von Säule Zwei voran, und einige kleine Jurisdiktionen wehren sich mit niedrigen Steuersätzen und schnellen Freistellungsmechanismen gegen die Aushöhlung ihrer Steuerbasis.

In diesem fragmentierten zweigleisigen System besteht das zentrale Risiko für multinationale Unternehmen nicht mehr nur in der Steuerlast selbst, sondern in der deutlich gesunkenen Planbarkeit der Regelungen. Für ein multinationales Unternehmen, das erwägt, eine regionale Zentrale in Dublin, Singapur oder Texas aufzubauen, liegt der größte Unterschied zur Vergangenheit darin, dass es die Vor- und Nachteile von Entscheidungen nicht mehr anhand statischer Steuersatztabellen beurteilen kann.

Neue Aufgabe für die Unternehmensstrategie: Steuer-Governance-Strukturen in Wettbewerbsmodelle integrieren

Im traditionellen Verständnis war die Steuerabteilung stets ein Arm der unterstützenden Backoffice-Funktionen eines Unternehmens und für Compliance und Steuererklärungen zuständig. Mit dem Voranschreiten der globalen OECD-Steuerreform nimmt das strategische Gewicht steuerlicher Faktoren jedoch rasch zu – vergleichbar mit den Auswirkungen von Zöllen auf Lieferketten.

Multinationale Unternehmen müssen Steuerrisiken nun in ihre Kernmodelle für den Eintritt in regionale Märkte und die Umstrukturierung von Lieferketten aufnehmen. Alle Entscheidungen, die das Halten immaterieller Wirtschaftsgüter, die grenzüberschreitende Lizenzierung geistigen Eigentums, Gewinnrückführungsmechanismen und die Gestaltung der Konzernzentrale betreffen, müssen neu bewertet werden. Bei einem globalen Medizintechnikunternehmen beispielsweise können die Technologiepatente für hochwertige Geräte in einer Niedrigsteuerjurisdiktion liegen, während sich die Produktionsstandorte in einem anderen Land mit mittleren Steuersätzen befinden. Früher war eine solche Struktur legal und wirksam. Unter den Zwei-Säulen-Regeln könnte sie jedoch die Erhebung einer Ergänzungssteuer nach Säule Zwei auslösen und aus der bisherigen Steuerplanung eine reine Kostenbelastung machen.

Wichtiger noch: Die Forschung des Cato-Instituts erinnert uns auch daran, dass Unternehmen echten Steuerwettbewerb von politisch motiviertem Steuerschutz unterscheiden müssen. Niedrige Steuersätze sind keineswegs nur das Produkt sogenannter „Steueroasen“; viele Länder mit echter Forschungskompetenz und entsprechender Infrastruktur haben durch sinnvolle steuerliche Anreizpolitik tatsächlich Produktion, Forschung und Entwicklung sowie Talent-Cluster angezogen. Entscheidender als die Anpassung nominaler Gewinnzuordnungen ist die Frage, ob es multinationalen Unternehmen gelingt, in einem komplexen Regelwerk echte Geschäftstätigkeit zu erhalten, lokale Arbeitsplätze zu schaffen und Forschungsfunktionen bereitzustellen – das ist das grundlegende Erfolgsrezept für ihren dauerhaften Betrieb.Daher ist die Steuerstrategie nicht länger eine einmalige Vorbereitung von Verrechnungspreisdokumenten, sondern ein Ausdruck der globalen Geschäftsmodelle eines Unternehmens. Unternehmen müssen neue Entscheidungsrahmen schaffen, um zu prüfen, ob jede grenzüberschreitende Geschäftsvereinbarung dem globalen Governance-Trend „Substanz vor Form“ entspricht. Von inklusivem Wachstum bis zu produktionsorientierten Steueranreizen, von der Regionalisierung der Lieferketten bis zu Digitalsteuern – die Steuergovernance-Praxis der Unternehmen muss mit ihrer strategischen Erzählung und ihren Investitionen in Fähigkeiten im Einklang stehen.

Zukunftsszenarien: Drei mögliche globale Steuerlandschaften

Obwohl die OECD mit einem Paket die größte Neugestaltung in der Geschichte der internationalen Besteuerung zu vollenden versucht, muss sich die globale politische Ökonomie nicht zwangsläufig in eine Richtung entwickeln, die von einseitiger Transparenz und Koordination geprägt ist.

Eine Möglichkeit ist, dass Säule Zwei weltweit umfassend umgesetzt wird, der Mindeststeuersatz von 15 % stabil funktioniert und die Länder der Welt auf dieser Grundlage ihre eigenen Unternehmenssteuerreformen weiter vorantreiben. In diesem Szenario ist der Steuerwettbewerb nicht beendet, sondern verlagert sich von den „gesetzlichen Steuersätzen“ in den verdeckten Kampf um „Subventionen, Steuergutschriften und Erstattungsmechanismen“. Unternehmen müssen sich auf ein System effektiver Kosten nach Steuern einstellen, das durch eine höhere Komplexität gekennzeichnet ist.

Eine weitere Möglichkeit ist, dass interne Widersprüche es dem Zwei-Säulen-Ansatz erschweren, in den wichtigsten Volkswirtschaften wie der G20 einen tiefgreifenden Konsens zu erzielen, und einige der wichtigsten Volkswirtschaften der Welt multilaterale Regelungen durch einseitige Maßnahmen ersetzen. Dabei entstünden mehrere um Großmächte zentrierte einheitliche Steuerblöcke. Multinationale Unternehmen müssten sich dann der Konfrontation regionaler Steuerblöcke stellen statt einem freien Experiment weltweiter Regelkonvergenz. In diesem Szenario wären Marktzugang, regionale Handelsabgrenzungen und steuerliche Zugehörigkeit enger miteinander verknüpft.

Die dritte Möglichkeit besteht darin, dass höhereinkommende Länder – insbesondere die USA – eine „mutige einseitige Steuerreform“ wählen: Sie senken zugleich die Steuersätze und stellen auf ein vollständig territoriales Steuersystem um, um die Attraktivität ausländischer Unternehmensinvestitionen in den USA neu zu gestalten. Dies würde langfristig europäische und asiatische Volkswirtschaften dazu zwingen, die Wettbewerbsfähigkeit ihrer eigenen Steuersysteme neu zu bewerten und damit eine neue „von unten nach oben“ verlaufende Phase sinkender Steuersätze auslösen. Für Unternehmen ist dies nicht zwangsläufig katastrophal; es könnte sogar neue globale Investitionschancen bieten.

Abschied vom einfachen Steuersatz-Denken – hin zur Ära der „Steuerbasis-Governance“

Unabhängig davon, wie das OECD-Paket letztlich umgesetzt wird, sind multinationale Unternehmen bereits in eine neue Phase eingetreten, in der die „Verteilung der Steuerbemessungsgrundlagen“ das zentrale Thema ist. In den nächsten zehn Jahren stehen Unternehmen nicht mehr vor der einfachen Gleichung, „ein Land mit niedrigem Steuersatz zu wählen“, sondern sie müssen in einem Geflecht aus vielfältigen Regulierungsrahmen und souveränen Interessen einen konsistenten Platz für sich finden.

Ein tiefgreifender Wandel besteht darin, dass die Steuerstrategie sich von einem internen Kostenkontrollfaktor im Hintergrund zu einer strategischen Infrastruktur entwickelt, die die globale Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens definiert. Steuerliche Entscheidungen dürfen nicht länger vom effektiven Steuersatz in den Quartalsberichten abhängen; sie sollten sich auf eine umfassende Governance stützen, die auf vollständigen Daten der unternehmensinternen Wertschöpfungskette, Länderrisikomodellen und einer Innovationsfähigkeits-Landkarte aufbaut.Für das Management ist die neue Führungsaufgabe nicht, wie man Regeln cleverer umgeht, sondern wie man in Zeiten von Regeländerungen die strategische Trägheit der Organisation aufrechterhält. Der OECD-Plan und die dadurch ausgelösten einseitigen Gegenreaktionen sind nicht nur eine finanzpolitische Kontroverse, sondern auch der Ausgangspunkt einer tiefgreifenden Neuordnung der globalen Geschäftsumgebung. Wenn Unternehmen aus dieser Neuordnung die Initiative ziehen wollen, müssen sie die Steuergovernance so früh wie möglich auf die oberste strategische Agenda setzen und ein globales Betriebssystem für das neue Zeitalter aufbauen, das den doppelten Reibungen zwischen Staaten und Regeln gewachsen ist.